前文所述，职业索赔者倾向于选择起诉成本较低、取证相对容易而且比较重视声誉的大型商场、超市作为索赔对象，即是例证。

[87] 参见刘芳：《职业打假人让我们浪费了保护消费者的行政资源——专访深圳市市场稽查局局长吴兵》，《中国经济导报》2016年12月9日B1版。这种分化可归因于政治结构、文化传统等诸多因素：美国的政治结构形成了一个弱化和分散的行政分支，司法机关不得不承担更多的公共规制功能

当前，我国的《国家赔偿法》存在实体和程序上的两大制度悖论，而实践中的应对策略则证明，国家赔偿的纠纷解决功能正在持续地向正式制度之外逃逸。恰当的救济措施是从官方的角度来选择的，而不是基于自利个人的偏狭立场，所以，如何救济、救济多少，不存在向国家讨价还价的余地。[56]这种思想主要的理论来源是德国的国家责任法（Staatshaftungsrecht）概念。违法公权力行为造成公民权益损失的，国家需赔偿。[25]此外，在2010年《国家赔偿法》修订后，新增的精神损害赔偿条款曾一度成为法院对抚慰性赔偿标准进行迂回补位的通道。

在这样的状况下，不仅政策实施功能的代价越来越高，而且，抚慰性原则下的国家赔偿制度也再难实质性地化解纠纷。但如果依法征收或引起公益牺牲的行政干预行为违法，在对该干预行为依法享有的补偿请求权以外，可同时行使本法规定的国家赔偿请求权，获得可得利益的填补。换而言之，采用哪一种方式基于实施者的裁量，所有规定的方式属于裁量选项中的一种而已。

但在2010年番禺区垃圾焚烧厂选址事件中，广州市政府和番禺区政府分别公布了成文的《关于重大民生决策公众征询工作的规定》和《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》，为后续的公众参与提供了现实可具体适用的合法性。其次，从厦门PX事件及其至今类似事件中，归纳公众参与的表现方式和基本特征。新的规范城市规划的《城乡规划法》在公众参与方面，吸收了地方立法中的成果，在第26条规定城乡规划报送审批之前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公证意见。该案一审判决认为对于原告的意见，原审认为，市环保局在环评文件审批过程中开展的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息等证据证实，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，环评审批过程中环保部门可以通过咨询专家意见的方式开展公众参与，故市环保局开展的公众参与活动与法不悖。

由此开始，事件的发展进入到后段时间，表现出公众参与的一些特征。如果从行政过程的角度看，2014年《环境保护法》设置的公众参与制度，将2002年《环境影响评价法》设置在规划草案编制阶段的公众参与制度，扩展至后续的建设项目阶段。

沈希显等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案判决，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第3期第40-43页。在该时点的相关环境保护方面的法律规定中，对于建设项目环境影响评价程序中，以及《行政许可法》第45条法定必须举行听证的条款中，并无必须实施公众参与程序的义务性规定，即此阶段召开的公众座谈会，行政机关并不是基于在法律上的义务。其中，涉及到公众参与的，是第56条的规定内容。陈海嵩：《邻避型环境群体性事件的治理困境及其消解——以PX事件为中心》，载《社会治理法治前沿年刊（2017）》第221-222页。

另一方面，在可查阅到的为数不多的进入了事后救济法律程序（行政复议或行政诉讼）的案件中，可以阅读到公众参与在法律上究竟被如何定位。从现在的立足点来看，当时该法律建立的城市规划制度在内容方面具有两个显著特点，一是确立了规划编制和决定的权限体系。[32] 谢莉·阿恩斯坦：《市民参与的阶梯》，载张庭伟、田莉主编：《城市读本（中文版）》中国建筑工业出版社2013年第214-227页 [33] 该图见原科幸彦編著『市民参加と合意形成ー都市と環境の計画づくり』学芸出版社2005年32—36頁（原科幸彦執筆）。[25] 该案件的相关内容概括自郑卫：《我国邻避设施规划公众参与困境研究——以北京六里屯垃圾焚烧发电厂规划为例》，载《城市规划》2013年第8期第66-67页。

在纵横两个轴相互交叉所形成的范围之内，存在着四个象限。尽管各类事件因为起因和过程具有相应的复杂性，表现方式以及可以归纳进入法律框架的因素也并不一致,但在一定程度上,可以看出存在着这样的发展路径。

（5）实施方式 从上述涉及到的各项有关公众参与的法律规定看，实施公众参与的方式有多个种类，如问卷调查、座谈会、论证会、听证会（公示会）等等。2018年7月16日，生态环境部[8]公布规章《环境影响评价公众参与办法》（2019年1月1日起施行），该规章将现行的环境保护法律制度中的公众参与制度作了全面具体化的规定，其中尤其值得关注的是，在保障公众参与的实效性方面所建立的程序性规范。

[4] 本文将首先以厦门PX事件发生时点为界，初步整理在城市环境相关的法律制度中有关公众参与立法的基本状况。稍稍具体而言，如何赋予市民有相应建设项目所有环境影响评价报告资料的请求权。第二例为楚德升诉郑州市环境保护局环保行政审批案的一审判决。在城市环境问题的整治方面，上述内容中，公众参与的价值无疑获得了肯定。越向横轴的左方则拘束的程度越弱，到最左面的顶端，则法律上对行政机关没有任何义务性规定，但行政机关根据需由自行地设定参与规定或者自行施行公众参与措施，即对行政机关而言，拘束不是来自法律规定的义务要求，而是基于自身的裁量。[6] 对应2002年《环境影响评价法》第11条的规定，2009年《规划环境影响评价条例》第13条规定的参与方式中，除了论证会和听证会之外，还明示设置了调查问卷、座谈会两类方式。

[9] 1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，于次年4月1日施行。因此，每次对这些条款的适用，既可以机械被动地施行，同时其中也存在着可以积极地推动进一步规范形成的空间。

[34] 厦门PX事件中，并没有看到相应的各方，尤其是行政机关是否以及如何制定相应的参与规则。其一，从城市规划编制和决定相关的行政权的运营便宜角度，提出应具体设置使主管的行政机关能够在城市规划的编制和决定过程中更多地收集市民的意见的具体制度。

（2）规范形成的路径 尽管在法律规定之中，公众参与条款不断在增加，但其共同的特点是成文法上只有非常原则和抽象的规定，以及欠缺如何实施的具体可操作的程序性规则。就直观层面而言，在厦门PX事件中的公众参与就其本身事件的解决发挥了关键性作用，但对后续事件并没有起到推动公众参与广泛适用的作用。

由现有化工企业环境污染而导致的公众对化工项目持抵触情绪，以及当前厦门市民普遍不接受化工事故风险的倾向，已经不是技术层面上的问题，建议厦门市政府在进行决策时应予以充分的关注。如何建立要求行政机关对意见作出具有意义回应的请求权等等。同时还有一个因素需要注意到的是，实施者中除了行政机关之外，在建设项目的环境影响评价程序中，实施者会被规定为建设单位（如2014年《环境保护法》第56条第1款）。5月30日，厦门市政府召开新闻发布会，宣布厦门PX项目缓建，并启动公众参与程序。

其次，由于立法中相关适用根据的增加，其相应形式上的法定强制实施义务增强，相关的公众参与的位置会比较集中于第Ⅱ象限之内。三 公众参与的法律定位 1、讨论的框架 下面将就上述情况，在以下的框架范围之内讨论以公众参与所体现的治理方式在法律上的特征，了解行政机关在接受不同强度的法定实施公众参与义务的前提下，会接受怎样的形式以达到怎样的目的。

对未采纳的意见，建设单位应当说明理由（第18条第1、3款）。[11] 如果以城市规划法为关键词检索中国期刊网CNKI，可以看到这个结果。

回应的出现是至关重要的制度进步，但在各种事件中，回应本身是否出现以及以什么方式出现则并不稳定，至少还没有看出具有规律性的表现。公众参与结果表明，海沧现有化工企业导致的环境污染问题对周围居民的影响持续了较长的时问，市民反映强烈，对该企业解决环境问题和达到良好的风险管理水平缺乏信心。

该PX项目是在已经成立的城市规划的基础上，因建设项目的环境影响评价所涉及的问题。[14]例如上海市在2003年修改《城市规划条例》，其第26条规定制定城市规划，应当听取公众的意见。此判例明确了对城市环境有影响的建设项目在适用《环境影响评价法》之外，《行政许可法》中规定的公众参与条款也同样对其具有规范效力。[30]在110kV输变电工程项目环境影响文件审批过程中，对于如何适用公众参与条款的问题方面，法院认为，工程环境影响报告书中，已附具了在报批之前公众参与调查的结果，在被告市环保局组织技术评估的专家评审会上专家没有重大意见分歧，且《环境保护行政许可听证暂行办法》的上述规定中，也只是规定了‘可以举行听证会，而未将公众听证会作为环评文件审批的必备条件，故被诉具体行政行为程序合法。

其二，从民主主义的立场，主张在法律制度中设置市民能够直接参与城市规划的编制与决定过程，表达自身意见的权利具体制度。而行政机关承担的义务是发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见，即监督建设单位向公众说明情况和听取意见的责任，换而言之，行政机关本身并没有因此承担有听取意见等实施公众参与的责任。

最后，结合公众参与的到达点寻找法律制度建设应有的方向。2006年7月国家发改委批准厦门海沧地区建设PX项目。

6月出发生厦门散步事件，市民走上街头反对PX，保卫厦门。[28] 参见金自宁、刘力豪：《环境影响评价公众参与的司法审查机制完善》，载《中州学刊》2017年第2期第57-58页。